Відкриті списки під загрозою. Чи є рішення?
Виборча система є фундаментом політичного процесу країни. Саме ця сукупність правил і процедур визначає принцип формування влади, впливає на політичний ландшафт і безпосередньо торкається повсякденного життя громадян. Для України, особливо в умовах повоєнної відбудови, вибір оптимальної виборчої системи є надзвичайно важливим завданням.
Україна пройшла довгий шлях до впровадження системи відкритих списків. За роки незалежності наша країна апробувала різні правила гри на парламентських виборах — мажоритарну, пропорційну із закритими списками та змішану систему.
Відкриті списки вперше застосували на місцевих виборах у 2020 році. Подібна система передбачена для наступних парламентських виборів. За її нормами, країна поділяється на 25 виборчих регіонів, які здебільшого збігаються з адміністративно-територіальним поділом країни. Винятком є об’єднаний Південний регіон, до якого входять Херсонська область, АР Крим і місто Севастополь.
Партії, затверджуючи загальнодержавний список кандидатів, розподіляють їх по виборчих регіонах — окрім перших дев’яти кандидатів, які закріплені в списку й гарантовано отримають мандати, якщо партія подолає п’ятивідсотковий бар’єр. Виборець може не тільки проголосувати за партію, а й обрати конкретного кандидата у своєму виборчому регіоні, впливаючи так на персональний склад майбутньої Верховної Ради.
Однак провести вибори народних депутатів за такою системою в повоєнний період буде складно. Головна проблема — неможливість забезпечити рівне представництво всіх регіонів у парламенті. Сім виборчих регіонів частково або майже повністю окуповані російськими військами. На частині територій вибори можуть не відбутися через безпекові ризики й наслідки російського вторгнення. Аби зберегти пропорційну систему з відкритими списками, постає об’єктивна потреба переформувати виборчі регіони.
Нинішня система ще до повномасштабного вторгнення Росії мала особливості. На відміну від практики низки європейських країн, представництво в парламенті України прив’язується до явки виборців, а не до загальної кількості населення/виборців у регіонах.
Це означає, що до моменту встановлення результатів голосування ніхто не знає, скільки мандатів отримає кожен регіон — Виборчий кодекс цього не встановлює. Тож за умов високої активності виборців певні області України можуть виявитися «перепредставленими» в парламенті.
Для порівняння: в Естонії виборчі округи теж формують на основі адміністративно-територіального устрою, але кількість мандатів для кожного округу фіксована і розраховується з огляду на кількість виборців. Схожа система діє у Швеції, а у Фінляндії кількість мандатів в округах пропорційна кількості населення.
У повоєнних реаліях, зокрема в умовах тимчасової окупації територій, Україні доведеться переглядати географію виборчих регіонів. Цього можна досягнути, якщо частково об’єднати їх або створити нові в густонаселених областях.
У цьому контексті постає дискусійне питання: закріпити фіксовану кількість мандатів за кожним виборчим регіоном чи зберегти чинний підхід, за якого кількість мандатів залежить від явки виборців?
Прихильники першого підходу апелюють до більш справедливого і прогнозованого представництва регіонів у парламенті. Натомість прихильники чинної моделі наголошують, що вона стимулює виборчу активність (вартість мандата визначається реальними голосами) і не допускає ситуацій, коли депутата обирають мінімальною кількістю голосів.
Водночас питання розподілу мандатів не можна розглядати окремо від процесу формування самих виборчих регіонів. Важливо забезпечити гнучкість у територіальній організації виборів, коли округи не обов’язково відповідатимуть адміністративним межам, але враховуватимуть реальний розподіл населення.
Водночас цей підхід неминуче підсвітить ще одну критичну проблему — відсутність актуальних списків виборців.
Як війна і внутрішні вади підривають відкриті списки
Якщо не брати за основу виборчої системи адміністративно-територіальний устрій, демографічні показники можуть стати ключовим критерієм під час формування виборчих округів. Однак нині Державний реєстр виборців (ДРВ) не відображає реального розподілу населення, зокрема масштабних міграційних процесів, спричинених російською агресією.
Наприклад, ДРВ не бачить внутрішньої міграції. Громадяни не можуть змінити своїх виборчих адрес, адже відділи ведення Реєстру досі не відновили взаємодії з виборцями. Крім того, українці за кордоном нечасто стають на консульський облік, а кількість військовослужбовців і зниклих безвісти громадян України постійно зростає.
Найбільші демографічні зміни спостерігають серед груп:
● українці за кордоном — приблизно 8,9 млн, але на консульському обліку перебувають 394 тис.;
● внутрішньо переміщені особи — офіційно зареєстровано 4,5 млн;
● військовослужбовці й загиблі — 880 тис. військовослужбовців, достовірної статистики щодо загиблих немає;
● зниклі безвісти — понад 60 тис.;
● українці, які змінили місце проживання без реєстрації, аби уникнути мобілізації, — близько 6 млн громадян не оновили своїх військово-облікових даних.
Саме тому оновлення виборчих даних потребує комплексного підходу: міжінституційної співпраці, впровадження нових підходів до акумуляції даних у Реєстрі, удосконалення механізмів періодичного поновлення даних. Якщо ми хочемо планувати нові виборчі регіони на основі реального розподілу виборців — без актуалізації даних ДРВ не обійтися.
Окремо варто наголосити: згідно з чинним законодавством, українці за кордоном можуть голосувати лише за партійний список і не мають права підтримати конкретного кандидата в регіональному списку. Це суттєво обмежує їхній вплив на персональний склад парламенту й послаблює саму ідею відкритих списків.
Аби дати їм змогу проголосувати за кандидатів у регіональних списках, можна було б розглянути транспортування за кордон виборчих бюлетенів відповідно до регіонів останньої реєстрації виборця. Однак в українських реаліях це вкрай складно через масштаб, логістичні виклики та брак актуальних даних.
Створення ж окремого закордонного виборчого регіону спричинить інші виклики: як кандидати мають агітувати за кордоном, хто і як має контролювати законність їхньої агітації, чи не суперечить вона законодавству приймаючих країн?
Окремої уваги потребує і система гарантованих місць у виборчих списках, яка суперечить і європейській практиці, і самій природі виборів. У ситуації, коли прохідний бар’єр долають багато партій, зменшується кількість мандатів, які розподіляють за результатами голосування в регіонах, а натомість зростає кількість місць, які автоматично дістаються кандидатам з гарантованої дев’ятки. Приміром, якщо бар’єр подолають п’ять партій, то 45 мандатів (по дев’ять від кожної) отримають кандидати, за яких виборці не мали можливості проголосувати.
Гарантовані кандидати мають привілеї — їм менше потрібна агітація і виборчі фонди, вони не прив’язані до територій і виборців. Крім того, чинна система штучно завищує виборчу квоту (виборча квота — це фактична ціна одного депутатського мандата, яка визначається шляхом ділення загальної кількості голосів, поданих за всі партії, що подолали прохідний бар’єр, на кількість мандатів у Верховній Раді — крім гарантованих місць, які автоматично отримують перші дев’ять кандидатів від кожної партії. — Авт.), ускладнюючи просування кандидатів, які реально змагаються за підтримку громадян.
Щоб отримати пріоритетне право на отримання мандата, кандидату потрібно подолати і так високий поріг — 25 % від виборчої квоти. Пропорційна виборча система в нинішній конфігурації створює надмірні бар’єри, які невиправдано звужують можливості громадян впливати на проходження кандидатів у межах партійних списків. Зменшення цього порогу до 5–10 % і скасування гарантованих мандатів підвищили б справедливість й ефективність пропорційної виборчої системи в Україні.
Чи варто повертатися?
Попри всю складність адаптації пропорційної системи з відкритими списками до післявоєнних умов, повернення до закритих списків або мажоритарної системи виборів матиме негативні наслідки. Закриті списки (у яких порядок кандидатів визначає партійне керівництво, а виборець не має на нього впливу) для повоєнних виборів мають своїх прихильників у парламенті. І справді, з погляду адміністрування виборів і зрозумілості для виборців вона видається простою. Така система дасть можливість сформувати парламент у повному складі й забезпечить рівну участь виборців у голосуванні.
На виборах до Верховної Ради у 2019 році діяв п’ятивідсотковий бар’єр для проходження партій до парламенту. У разі застосування закритих списків після завершення війни цей поріг може бути знижений, зокрема, через прагнення залучити підтримку мажоритарників і невеликих фракцій, щоб схвалити потрібні зміни. З одного боку, зниження бар’єра потенційно призведе до фрагментації парламенту, що ускладнить процес формування коаліції та її стабільної діяльності. З іншого боку, таке рішення сприятиме ширшому представництву політичних партій, які зможуть відображати інтереси більшої кількості виборців.
Однак закриті списки не сприяють розвитку внутрішньопартійної демократії та фактично розривають зв’язок обраних депутатів з виборцями. Ба більше, така система створює передумови для торгівлі місцями у списках, а до парламенту можуть потрапити народні депутати без достатньої кваліфікації чи підтримки серед виборців. В умовах низької політичної культури ця модель лише поглиблює політичну непрозорість і недовіру до парламенту.
Мажоритарна система теж має низку фундаментальних проблем. Вона не сприяє розвитку сильних партійних структур та ідеологічній конкуренції й часто не враховує інтересів більшості виборців, адже кандидата можуть обрати й абсолютною меншістю.
З минулих кампаній можна пригадати низку негативних її аспектів: масове створення «благодійних фондів» у мажоритарних округах, широке застосування підкупу виборців, адміністративного ресурсу, технології двійників тощо.
Окремо варто наголосити, що мажоритарна система виявилася значно менш стійкою в кризових ситуаціях. У мирний час проміжні вибори дозволяють заповнити округи, які залишилися без депутатів, однак у воєнний час проведення виборів неможливе. Як наслідок — частина парламенту залишається вакантною, інституція втрачає представництво й не має механізму його відновлення. Від початку повномасштабної війни 14 депутатів-мажоритарників склали свої повноваження, а замінити їх можливості немає.
Додатковою проблемою є й те, що виборча інженерія не враховує розширення тимчасово окупованих територій. Ще у 2019 році парламентські вибори не відбулися у 26 округах, які вже перебували під окупацією. Відтоді ситуація погіршала: якщо раніше йшлося про приблизно 7 % території України, то нині під тимчасовою окупацією перебувають близько 19 %. Відповідно, кількість одномандатних округів, де неможливо провести вибори, також істотно зросла, що лише посилює організаційну слабкість мажоритарної системи в умовах війни.
Отже, пошук оптимальної виборчої моделі для повоєнної України — це і політичний, і інституційний виклик. Наша країна має адаптувати законодавство про вибори до післявоєнних реалій, обов’язково враховуючи наслідки збройної агресії РФ. Але це не слід робити, зменшуючи рівень демократичності процесу. Навпаки, виборча реформа має зміцнити довіру до влади і забезпечити справжнє представництво інтересів громадян.
Джерело: Повоєнний парламент: яка виборча система потрібна Україні
