Розвивати країну без якісного територіального планування – все одно, що витрачати податки без бюджету. Але якщо з публічними фінансами система працює, то з містобудівною документацією – суцільна криза.
У 2000-х майже неможливо було будувати без дотримання генплану. Але сам генплан легко змінювали – під забудовників. За часів мера Леоніда Черновецького Київ змінював його близько 3900 разів. Так зникла третина зелених зон і з’явилися висотки в центрі. Київ – не виняток. Подібне було скрізь, де щось будувалося.
У 2011 році ухвалили Закон «Про регулювання містобудівної діяльності». Планували перейти до європейської моделі – без затвердженого зонінгу чи детального плану території не можна було розпочати будівництво. Проте під тиском органів місцевого самоврядування та забудовників перехідний період кілька разів продовжили, а вимоги послабили. Землю почали віддавати під забудову без належної документації. У результаті – хаотична забудова і детального плану територій як новий інструмент зловживань: їх затверджували всупереч генпланам в інтересах окремих осіб.
У 2020-му парламент прийняв Закон № 711-IX, що мав запровадити комплексні плани просторового розвитку громад. Вперше – вимога розробки всієї документації у цифровому форматі з внесенням у Держземкадастр і Містобудівний кадастр. Це мало забезпечити прозорість, публічність і стати підґрунтям для автоматизації дозвільних процедур і контролю у сфері землекористування.
ВСУ визнав протиправним та скасував рішення виконкому Львівської міськради про затвердження МУО на будівництво багатоквартирного житлового будинку на вул. Тернопільській, 42 у Львові, травень 2025 р.
Але зміни містобудівного законодавства принесли не лише очікувані переваги, а й проблеми. Наприклад, дозволили змінювати цільове призначення землі під забудову навіть без зонінгу чи детального планування територій, що суперечить європейським підходам до планування.
Ключовою проблемою стала вартість нової документації. Ще до реформи громади скаржилися на брак коштів. За даними Мінрегіону, понад 40% міст мали настільки застарілі генплани, що вони непридатні для створення нових комплексних планів. Із майже 27 тис. сіл – лише трохи більше 7 тис. мали актуальні генплани, ще стільки ж — не мали жодних.
Закон 711-IX об’єднав містобудівну й землевпорядну документацію, що суттєво підвищило її вартість – подекуди у десятки разів. Для малих громад це стало непідйомним фінансовим тягарем. Закон передбачав надання державних субвенцій, але на практиці вони були мізерними або взагалі відсутні.
Через великий обсяг роботи був передбачений тривалий перехідний період – до 2025 року. Щоб не зупиняти розвиток громад, дозволили оновлювати детальні плани територій навіть без комплексних планів. Але цим легалізували старі корупційні схеми: детальні плани територій почали масово затверджувати всупереч генпланам, змінюючи призначення територій в інтересах забудовників – за винятком природоохоронних зон.
Також дозволили затверджувати документацію, розроблену ще за старими правилами, без урахування нових вимог. Перехідний період сплив, але реальних результатів реформи немає. Історія знову повторюється: за поданням органів місцевого самоврядування та будівельного лобі його хочуть подовжити ще на три роки. Чи виправить ситуацію законопроєкт №12283 – питання відкрите.
Автори законопроєкту пояснюють відсутність нової планувальної документації браком коштів, великим обсягом роботи й війною. Для сільських чи прифронтових громад це виглядає обґрунтовано. Але станом на 1 січня 2025 року не затверджено жодного комплексного плану навіть у 32 громадах, де торік бюджети перевищили 1 млрд грн. У тилових громадах виправдання «довго, дорого, війна» не працює. Причини відсутності документації різні для бідних і заможних громад — і саме в цих причинах слід шукати ключ до вирішення проблеми.
Офіційне пояснення – брак коштів. За оцінками експертів, самостійно профінансувати розробку комплексних планів могли лише близько 10% громад. За словами нардепа Дмитра Микиші під час розгляду законопроєкта в профільному комітеті, така документація коштує в середньому 15–20 млн грн і становить до 10 % річного бюджету громади. За схожої кількості населення площа громад може відрізнятись у десятки разів, що особливо ускладнює ситуацію для великих сільських об’єднаних територіальних громад.
Із 1479 громад рішення про розробку ухвалили близько 400, але реальну роботу розпочали лише половина – здебільшого коштом донорської технічної допомоги. Питання – як у цьому процесі допомагає держава?
Щоб зрозуміти роль держави, варто розібратися в процедурі розробки комплексних планів. Для старту громаді потрібна актуальна картографічна основа: масштаб 1:10 000 для всієї території та 1:2 000 — для населених пунктів. За даними Prozorro, вартість першої – 3–22 тис. грн/км² залежно від умов, другої – значно вища, але площі населених пунктів у сільських громадах невеликі.
Навіть за середньою ціною 4–6 тис. грн/км², топографія для громади обійдеться у 2–3 млн грн. У великих ОТГ – майже як сам комплексний план. Загалом по країні це 2,5–3,5 млрд грн.
Втім, громади мали отримати цю основу безкоштовно від держави. Згідно з Порядком топографічного і тематичного картографування, карти масштабу 1:10 000 — це базова державна карта. Її мають оновлювати не рідше ніж раз на 5 років. Закон передбачає, що Кабмін має затверджувати відповідні програми, а бюджет — виділяти кошти.
Закон 711-IX ухвалили в липні 2020-го, набрав чинності через рік — часу для держави було достатньо. Кілька мільярдів на картографію — не проблема, якщо порівняти з додатковими сотнями мільярдів на дороги. Але держава свого обов’язку так і не виконала.
Закон прямо передбачає надання субвенцій громадам на розробку комплексних планів. Але затверджений Кабміном Порядок став, по суті, інструкцією з тиску на місцеву владу. Однією з умов отримання субвенції є наявність актуальної картографічної основи. Тобто спершу громади мають самостійно оплатити те, що держава зобов’язана надати безкоштовно.
Комплексні плани в Державній антикорупційні стратегії визначено антикорупційним інструментом, тому в Державній антикорупційній програмі ще у 2023 році вирішили скасувати цю вимогу. Проте Мінрегіон не підготував змін, і реалізацію заходу знову перенесли.
Ще цікавіше виглядає встановлений граничний розмір субвенції – лише 3190 грн за 1 км². Цих коштів не вистачає навіть на покриття витрат, які громади несуть через те, що держава не забезпечила їх базовою картографічною основою.
Проблему визнано в Державній антикорупційній програмі, яка містить чотири заходи на 2024–2025 роки для її вирішення (заходи 2.5.6.1.1, 2.5.6.1.2, 2.5.6.1.5, 2.5.6.1.6). Мінрегіон подавав бюджетні запити, але їх не врахували. Та навіть якби врахували — передбачалося лише 200–250 млн грн на 25–30 планів щороку. За такої динаміки всі громади отримали б допомогу років за 50.
Бюджетний запит Мінрегіону на 2025-2027 роки щодо субвенції на розробку комплексних планів
Спершу в Державній антикорупційній програмі планувалося затвердити 600 комплексних планів до кінця 2025 року. Та восени 2024-го цільовий показник знизили до 25. Тож питання про доцільність подовження перехідного періоду стає риторичним. У більшості випадків відсутність планувальної документації в незаможних громадах – це наслідок бездіяльності держави, а не провини самих громад. Примушувати їх до розробки планів без фінансування немає сенсу.
Натомість варто дозволити в цей перехідний період розробку ДПТ за межами населених пунктів і внесення змін до старих генпланів.
Усі громади зацікавлені в комплексних планах – принаймні формально. Але рішення ухвалюють органи місцевого самоврядування. У заможних громадах, де активно триває забудова, нерідко за схемами з участю місцевих чиновників і депутатів, прозоре планування їм не вигідне. Без державного чи громадського тиску ці громади навряд чи добровільно розроблять комплексні плани. Тим паче, що Закон 711-IX не містить жодного дієвого механізму примусу.
Навпаки – до 2025 року легалізували головну містобудівну корупційну схему: дозволили змінювати функціональне призначення територій через детальні плани територій, навіть усупереч генпланам, якщо ще не затверджено комплексного плану або генплану за новими вимогами. Це і є головна причина, чому в заможних громадах комплексні плани не з’являються.
Найгірше – проєкт 12283 подовжує дію цієї лазівки на період воєнного стану плюс ще на три роки. Отже, перші роки післявоєнної відбудови пройдуть під знаком хаотичної забудови й системної корупції, а реального просторового планування в багатих громадах ми так і не побачимо.
В Україні існує понад 20 тис. генпланів і близько 30 тис. детальних планів територій – і всі вони, за законом, безстрокові. Сподіватися, що ситуацію врегулює лише розробка нових документів, наївно: на це підуть десятиліття. У найбільш проблемних громадах із корупційною забудовою органи місцевого самоврядування точно не поспішатимуть із оновленням.
Хоч Закон 711-IX не зобов’язує оновлювати старі генплани, він забороняє з 2025 року вносити в них зміни без приведення у відповідність до чинного законодавства. Ця норма мала поступово примусити органи місцевого самоврядування до оновлення документів. Але в перехідний період закон дозволив вносити зміни в старі генплани без урахування нових вимог до їхнього складу й змісту. Це дало громадам карт-бланш: вони могли вільно маніпулювати планами в інтересах забудовників.
Законопроєкт 12283 цю проблему поглиблює: він повністю скасовує вимогу щодо оновлення старої містобудівної документації для внесення в неї змін навіть після завершення перехідного періоду.
А отже, в найближчі роки такі зміни й надалі вноситимуться за старими схемами, без урахування норм законодавства, чинного з 2021 року. Це гарантує збереження містобудівного хаосу й корупції в громадах, де це вигідно владі та забудовникам.
Внесення до Державного земельного кадастру відомостей про функціональні зони та обмеження у використанні земель із чинної містобудівної документації – один із найпростіших і найдешевших способів запобігти корупції й свавіллю забудовників. Це суттєво дешевше, ніж повне оновлення документації або розробка комплексних планів, і тому є цілком під силу навіть бідним громадам.
Такий крок не лише забезпечив би публічний доступ до інформації, а й створив би основу для автоматизації перевірок дотримання містобудівних вимог: при проєктуванні землеустрою, видачі містобудівних умов та дозволів на будівництво.
Закон 711-IX (п.2 розд. ІІ) встановлював обов’язок органів місцевого самоврядування внести відповідну інформацію до початку 2025 року. Але попри зрозумілу логіку й реалістичність завдання – механізмів контролю за виконанням вимоги немає. Саме тому цей пункт досі залишається здебільшого на папері. Чиновникам, які задіяні в тіньових схемах, не вигідно робити містобудівні обмеження видимими й доступними. Частина забудовників готова навіть доплатити, аби їх не було видно.
Законопроєкт 12283 не лише не пропонує санкцій за невиконання обов’язку, а навпаки – подовжує строк внесення цієї інформації ще на три роки після завершення воєнного стану. Це означає, що реальної автоматизації дозвільних процедур і контролю в будівництві не буде ще мінімум кілька років. А без публічного доступу до даних – не буде й реального громадського контролю.
Крім того, з відтермінуванням зникає саме порушення строків, тож у громади немає формального приводу вимагати дотримання норми. Водночас немає жодних технічних чи правових перешкод для запровадження простого примусу. Наприклад, депутати можуть заборонити видачу містобудівних умов та дозволів (крім об’єктів оборонного та критичного значення) на територіях, де органи місцевого самоврядування не внесло дані в Державний земельний кадастр. Це стимулювало б громади дотримуватися вимог закону.
У нинішньому вигляді законопроєкт 12283 – це не шлях до впорядкування забудови, а гарантія її подальшого хаосу. Без прозорої інформації, автоматизованого контролю й механізмів відповідальності – Україна знову отримає роки містобудівного свавілля.
Закон 711-IX дозволив до 2025 року затверджувати документацію, розроблену до набрання ним чинності, без врахування нових вимог щодо складу та змісту. Це положення містить високі корупційні ризики. Але є і питання доцільності такого дозволу взагалі.
Війна змінила потреби планування – документація, розроблена до 2021 року, вже не відповідає реаліям. Зокрема, не враховує вимог до цивільного захисту чи потреб відбудови. Тобто її все одно слід було б оновлювати. Скандальні проєкти на кшталт перекриття річки Либідь чи паркінгу на Пейзажній алеї — наслідок таких «перехідних» норм.
Законопроєкт 12283 не тільки подовжує дію цієї норми на час воєнного стану і ще три роки після, а й, ймовірно, через технічну помилку, дозволяє не дотримуватися чинного законодавства навіть у документації, що розробляється вже за Законом 711-IX. Формулювання “розроблення якої почалося до набрання чинності цим Законом” (тобто самим 12283) створює нову шпарину, яка дозволить органам місцевого самоврядування ухвалювати комплексні плани з порушеннями.
Ще одна помилка стосується правового вакууму при наданні містобудівних умов та обмежень. Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» вимагає визначати функціональне призначення територій на підставі даних Державного земельного кадастру, якщо інше не передбачено документацією, затвердженою до 2021 року. Законопроєкт 12283 прибирає чинне виняткове положення про документацію, затверджену в перехідний період, але не пропонує нового механізму. Це створює юридичну пастку: містобудівні умови та обмеження видавати на основі такої документації буде формально заборонено, але на практиці це відкриє новий простір для зловживань.
Таким чином, замість завершення перехідного етапу реформи і переходу до прозорої, цифрової системи планування, законопроєкт 12283 узаконює хаос і посилює ризики ручного управління забудовою.
Таким чином закон 711-IX не передбачав, що органи місцевого самоврядування почнуть виконувати нові вимоги до 2025 року: заможним громадам це невигідно, а бідні не мали ресурсів. Примусу до виконання не було, а держава не надала допомоги.
Тому у нинішній ситуації слід подовжити лише дозвіл на розробку детальних планів територій за межами населених пунктів і внесення змін до генпланів без комплексних планів. А законопроєкт 12283 містить низку норм в інтересах будівельного лобі та корумпованих органів місцевого самоврядування.
Їх ухвалення законсервує непрозорість, зірве автоматизацію й унеможливить появу необхідної інформації в кадастрах. Це критично небезпечно саме для перших трьох років після війни — ключового періоду для прозорої відбудови й збереження довіри донорів.
Джерело: Як захистити громаду від хаотичної забудови після війни?
