Пошук гнучких рішень
З початком російської агресії у 2014 році Україна вперше зіткнулася з масштабним явищем внутрішнього переміщення населення. Сотні тисяч людей були змушені покинути свої домівки та потребували правового захисту, підтримки держави й суспільства. Це стало поштовхом ухвалити базовий Закон «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб». Важливу роль у виробленні державної політики й стандартів зіграло й міжнародне право, зокрема Керівні принципи ООН з питань внутрішнього переміщення.
Евакуація на Сумщині.
З часом інституційні рамки забезпечення потреб ВПО суттєво розширились, але повномасштабне вторгнення Росії спровокувало нові виклики, які потребують додаткового нормативного регулювання. Серед них забезпечення виборчих прав ВПО — завдання, що набуває особливого значення в контексті повоєнних виборів.
Після 24 лютого 2022 року криза переміщення значно загострилася. За офіційними даними, в Україні наразі зареєстровано майже 4,6 млн внутрішньо переміщених громадян, з яких близько 3,8 млн — повнолітні. Це означає, що мільйони людей потенційно голосуватимуть не за місцем зареєстрованої адреси. Така ситуація додатково навантажить органи адміністрування виборів і вплине на логістику дня голосування.
Безумовно, лише переміщені люди можуть вирішувати, інтегруватися їм у нову громаду чи за змогою повернутися до рідного регіону. Незалежно від цього рішення держава повинна гарантувати політичні права ВПО, у тому числі право голосувати і брати участь у державних і громадських справах.
Нині громадяни, які бажають реалізувати своє право голосу не за фактичним місцем перебування, можуть скористатися двома процедурами. Для загальнодержавних виборів (президента або народних депутатів) доступна тимчасова зміна місця голосування. Натомість для участі в місцевих виборах потрібно змінювати постійну виборчу адресу.
За умов великої кількості ВПО виникає обґрунтована потреба переглянути строки реалізації цих процедур. Період для тимчасової зміни місця голосування варто розширити — зокрема, дозволити користуватися цією процедурою завчасно, до початку виборчого процесу. Кінцевий термін для зміни виборчої адреси, який наразі обмежено п’ятим днем від початку виборчого процесу, також варто переглянути і розширити.
Внутрішньо переміщені отримують консультації на базі VcentrіHUB Оболонського району
Водночас важливо, аби обидві процедури — і тимчасова зміна місця голосування, і зміна виборчої адреси — завершувалися до моменту замовлення виборчих бюлетенів. Це дозволить органам адміністрування виборів належно спланувати потрібну кількість бюлетенів.
Щоб підвищити ефективність процедур зміни місця голосування, також варто розширити наявні механізми взаємодії Державного реєстру виборців з громадянами. Виборець повинен мати змогу швидко, зручно і безпечно подати необхідні документи до органів ведення ДРВ. Наразі це можна зробити через письмове звернення безпосередньо у приміщенні органу ведення ДРВ, а також за допомогою електронного сервісу Центральної виборчої комісії. Та варто активніше використовувати електронні канали, зокрема розглянути можливість інтеграції відповідного функціоналу до застосунку «Дія».
Такі зміни важливо супроводжувати масштабною інформаційною кампанією. Усі нововведення, що повинні забезпечити гнучкіші механізми реалізації виборчих прав ВПО, потребуватимуть активної комунікації. Проте кампанія може позитивно вплинути на якість списків виборців.
Навантаження на дільниці: виклики і шляхи реагування
Інший важливий виклик — організаційний: масштабна міграція може суттєво змінити розподіл виборців по дільницях. Кількість виборців з розрахунку на дільницю в різних регіонах може суттєво змінитися: десь зменшитися, а в безпечніших громадах — зрости і навіть перевищити законодавчо визначену межу 2500 осіб для великих дільниць.
Голосування на виборчій дільниці під час парламентських виборів у селі Старі Безрадичі під Києвом, 21 липня 2019 року.
Однак під час воєнного стану не варто робити завчасні висновки, оскільки міграційні процеси залишаються малопрогнозованими. Вони можуть посилюватися залежно від інтенсивності російських обстрілів, економічних чинників або загальної соціально-економічної ситуації. Громадянська мережа ОПОРА вже доводила негативний вплив російських обстрілів енергетичної інфраструктури на міграцію.
При цьому демографічні зміни в різних громадах мають різну динаміку. Наприклад, у трьох містах з найбільшою кількістю зареєстрованих ВПО — Київ (420 тис.), Харків (200 тис.), Дніпро (170 тис.) — ситуація відрізняється. Населення Києва, ймовірно, зросло (з 2,9 млн до 3,7 млн), Харкова — скоротилося (з 1,4 млн до 1,2 млн), натомість у Дніпрі ситуація стабільніша (близько 1 млн людей). Ці оцінки додатково ускладнює відсутність офіційної інформації про поточну кількість населення.
Ба більше, після завершення воєнного стану міграційні процеси можуть посилитися — через бажання громадян повернутися додому і фактори, які сприятимуть подальшій міграції.
Відтермінувати повоєнні вибори за умови стабілізації безпекової ситуації важливо, щоб забезпечити реалізацію виборчих прав якомога ширшому колу громадян, особливо в контексті місцевих виборів. Важливо дати виборцям достатньо часу повернутися у свої громади або визначитися з новою територією проживання.
У листопаді 2023 року під час IX Діалогу Жана Моне українські парламентські партії домовилися, що національні вибори мають відбутися не менш ніж за шість місяців після завершення воєнного стану. Аргументи на користь такої позиції ОПОРА вже докладно пояснювала.
Водночас варто бути готовим до сценарію, коли навантаження на окремі дільниці суттєво зросте. Тоді можна розглянути кілька регуляторних рішень, які збільшили б пропускну спроможність дільниць. У певних громадах можна тимчасово продовжити час голосування — не до 20:00, як це передбачено зараз, а до 22:00. Крім того, кількісний склад виборчих комісій теж можна збільшити, що прискорить реалізацію виборчих процедур у день голосування.
Важливо також врегулювати максимально допустиму кількість виборців на дільницю, аби уникнути надмірного навантаження. Можна встановити гранично допустиме збільшення спроможності дільниць — приміром, на рівні 20 %. Тобто для великої дільниці з максимально допустимими 2500 виборцями — максимум до 3000 осіб. Якщо межу перевищено, наступним виборцям ЦВК може пропонувати найближчу альтернативну дільницю.
Дільниці для ВПО: можливості й умови
Наступним кроком для забезпечення виборчого права внутрішньо переміщених осіб може стати перегляд мережі виборчих дільниць. Створення додаткових дільниць у місцях компактного розміщення ВПО активно обговорюють в експертних колах — потенційно це питання можна врегулювати в нормативно-правовому полі. Зокрема, створити виборчу інфраструктуру в наметових містечках, модульних поселеннях, гуртожитках й інших місцях тимчасового проживання переміщених осіб.
У такому разі ЦВК могла б ще до початку виборчого процесу створювати додаткові дільниці на основі пропозицій органів місцевого самоврядування, до повноважень яких належить, зокрема, сформувати фонди житла, призначеного для тимчасового проживання, і житла соціального призначення. За основу можна взяти вже наявні місця компактного проживання ВПО, визначивши мінімальну кількість виборців для створення дільниці — наприклад, від 20 осіб.
Загалом природа розселення ВПО дуже різноманітна. Місця тимчасового проживання створюють у містечках збірних модулів, гуртожитках, оздоровчих таборах, будинках відпочинку, санаторіях, пансіонатах, готелях, тимчасових спорудах тощо. Також використовують житловий фонд соціального призначення: соціальні квартири, кімнати в гуртожитках, садибні житлові будинки. Переміщені особи можуть проживати у закладах соціального захисту, інших об’єктах тимчасового розміщення, які не входять до переліку місць тимчасового проживання, користуватися державними або місцевими програмами, як-от «Прихисток». За даними обласних адміністрацій, в Україні створено щонайменше 1,7 тисячі об’єктів соціального житла, де проживають близько двох тисяч внутрішньо переміщених осіб.
Для додаткових дільниць найоптимальніший варіант — об’єкти з певною концентрацією населення, якими найчастіше є саме місця тимчасового проживання. За підрахунками ОПОРИ, в Україні нині функціонують 1076 таких місць, де розміщено приблизно 61086 осіб. Найбільше місць тимчасового проживання у Дніпропетровській, Закарпатській, Харківській, Львівській і Полтавській областях.
Кількість місць тимчасового проживання в Україні. Дані обласних адміністрацій і Міністерства розвитку громад та територій
Область | Кількість МТП | Кількість розміщених ВПО |
Дніпропетровська | 124 | 10990 |
Закарпатська | 110 | 4207 |
Харківська | 76 | 7886 |
Львівська | 66 | 4838 |
Полтавська | 64 | 3585 |
Чернівецька | 63 | 3084 |
Вінницька | 60 | 2185 |
Івано-Франківська | 60 | 2000 |
Рівненська | 57 | 2026 |
Хмельницька | 57 | 2256 |
Тернопільська | 48 | 1357 |
Запорізька | 42 | 2920 |
Черкаська | 35 | 1715 |
Київська | 32 | 5738 |
Одеська | 29 | 347 |
Житомирська | 20 | 468 |
Сумська | 20 | 579 |
Волинська | 18 | 881 |
Чернігівська | 9 | 1139 |
Миколаївська | 5 | 271 |
Донецька | 3 | 28 |
Херсонська | 2 | 242 |
Луганська | 0 | 0 |
Отже, теоретично для ВПО можна утворити понад тисячу додаткових дільниць, якщо відкрити окрему дільницю в кожному місці їхнього проживання. Це чимало, особливо враховуючи, що нині на підконтрольній Україні території близько 27 тисяч виборчих дільниць. Створення такої кількості нових дільниць може суттєво навантажити систему адміністрування виборів.
Водночас важливо враховувати, що, коли бойові дії закінчаться, ситуація може змінитися. Після повернення частини внутрішніх переселенців до рідних громад або їх подальшого розселення мережа місць тимчасового розміщення поступово скорочуватиметься. Відтак кількість таких місць, які потребуватимуть окремих виборчих дільниць, може істотно зменшитися, на що теж варто зважати, плануючи логістику дня голосування.
Забезпечення виборчих прав ВПО вимагає ретельного планування, підвищеної уваги з боку держави та вчасного прийняття рішень. Якісна підготовка до цього виклику відповідатиме міжнародним стандартам, суспільним очікуванням і підвищить довіру до виборчого процесу загалом.
